Biegłym jest osoba imiennie powołana do wydania opinii w danej sprawie. Opinia biegłego nie stanowi jedynego możliwego dowodu, może ona zostać zakwestionowana przez stronę i można jej przeciwstawić opinię innych specjalistów. Organ administracji publicznej powołuje biegłych z urzędu lub na wniosek stron. Organ, nie może odmówić powołania biegłego na wniosek strony, jeżeli przedmiotem jego opinii „jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy”(art.78§1).Żądanie strony powołania biegłego podlega ocenie organu administracji publicznej na podstawie art. 78. W wyroku z dnia 01.02.1982 r., I SA 2497/81, NSA orzekł „Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołaniu biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy, a zwłaszcza – oświadczeń strony składanych w innym czasie.”[1]
Biegły w postępowaniu administracyjnym pełni istotną rolę dowodową, umożliwiając organowi administracji publicznej prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawach wymagających wiadomości specjalnych. Postępowanie administracyjne, oparte na zasadzie prawdy obiektywnej, nakłada na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co w wielu przypadkach nie jest możliwe bez sięgnięcia po wiedzę wykraczającą poza kompetencje urzędników. Instytucja biegłego stanowi zatem narzędzie wspierające organ w realizacji jego ustawowych obowiązków, przy jednoczesnym zachowaniu gwarancji procesowych stron postępowania.
Podstawę prawną powołania biegłego w postępowaniu administracyjnym stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jeżeli w sprawie niezbędne są wiadomości specjalne. Decyzja o dopuszczeniu takiego dowodu należy do organu prowadzącego postępowanie, który ocenia, czy ustalenie określonych okoliczności wymaga wiedzy fachowej z określonej dziedziny, na przykład medycyny, budownictwa, ochrony środowiska czy ekonomii. Powołanie biegłego nie jest obowiązkowe w każdej sprawie, lecz staje się konieczne wówczas, gdy organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać rzetelnej oceny stanu faktycznego.
Biegłym może zostać osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie w danej dziedzinie, zapewniające sporządzenie rzetelnej i obiektywnej opinii. Przepisy postępowania administracyjnego nie wprowadzają zamkniętego katalogu biegłych ani formalnych list, pozostawiając organowi swobodę w wyborze osoby dysponującej wymaganymi wiadomościami specjalnymi. Jednocześnie organ jest zobowiązany do zapewnienia bezstronności biegłego, co oznacza wyłączenie osób, które mogłyby pozostawać w konflikcie interesów lub których udział mógłby budzić wątpliwości co do obiektywizmu opinii.
Opinia biegłego stanowi jeden ze środków dowodowych, podlegający ocenie przez organ administracji na zasadach ogólnych. Nie ma ona charakteru wiążącego, a organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do przyjęcia jej ustaleń. Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że opinia biegłego powinna zostać oceniona pod kątem jej logiczności, spójności, kompletności oraz zgodności z pozostałym materiałem dowodowym. W przypadku wątpliwości organ może zażądać opinii uzupełniającej, powołać innego biegłego lub skonfrontować opinię z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie.
Udział biegłego w postępowaniu administracyjnym ma również istotne znaczenie z punktu widzenia praw stron. Strony postępowania powinny zostać poinformowane o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego oraz mieć możliwość zapoznania się z jego treścią. Przysługuje im prawo zgłaszania zastrzeżeń, zadawania pytań biegłemu oraz wnioskowania o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Realizacja tych uprawnień stanowi element zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i służy zapewnieniu rzetelności procedury.
W praktyce administracyjnej opinia biegłego często odgrywa kluczową rolę w rozstrzygnięciu sprawy, zwłaszcza w postępowaniach dotyczących świadczeń zdrowotnych, pomocy społecznej, ochrony środowiska czy procesu inwestycyjno-budowlanego. Jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że organ nie może bezkrytycznie opierać rozstrzygnięcia wyłącznie na opinii biegłego, zwłaszcza gdy jest ona niejasna, sprzeczna lub nieodpowiednio uzasadniona. Brak samodzielnej oceny opinii przez organ może zostać uznany za naruszenie zasady prawdy obiektywnej i prowadzić do uchylenia decyzji.
Istotnym zagadnieniem jest również odpowiedzialność biegłego za sporządzoną opinię. Choć biegły nie jest stroną postępowania, jego działania mogą podlegać ocenie pod kątem rzetelności i zgodności z zasadami wiedzy fachowej. Sporządzenie opinii w sposób nierzetelny lub stronniczy może skutkować pominięciem jej przez organ, a w skrajnych przypadkach prowadzić do odpowiedzialności cywilnej lub karnej, zwłaszcza gdy opinia została sporządzona w sposób rażąco sprzeczny z zasadami danej dziedziny wiedzy.
Z perspektywy zasady efektywności postępowania administracyjnego powołanie biegłego powinno być środkiem proporcjonalnym i stosowanym jedynie wówczas, gdy jest to rzeczywiście konieczne. Nadużywanie dowodu z opinii biegłego może prowadzić do nadmiernego przedłużania postępowania oraz zwiększenia jego kosztów. Z drugiej strony zaniechanie powołania biegłego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych stanowi istotne uchybienie proceduralne.
Organ może odmówić powołania biegłego na wniosek stron, ale tylko na warunkach określonych w art. 78§2. Organ, zwracając się do biegłego o wydanie opinii, ma obowiązek pouczyć go o prawie odmowy wydania opinii i odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania.
Przepis art. 84§2 zd. 2 odsyła do przepisów dotyczących świadków, w związku z tym należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii. Jednakże biegły, może zostać zwolniony od wykonania tego obowiązku przez organ administracji publicznej, tylko wtedy, gdy zajdą przyczyny uprawniające świadków do odmowy zeznań, lub odmowy odpowiedzi na pytanie. Należy zwrócić uwagę na to, że prawo odmowy wydania opinii przez biegłego w przypadkach, które są analogiczne do przypadków, w których świadek może skorzystać z prawa odmowy zeznań, jest bezprzedmiotowe. „W tych (…) przypadkach, w których świadkowi służy prawo odmowy zeznań, biegły nie ma w ogóle zdolności do występowania w konkretnym postępowaniu, podlegając z mocy ustawy wyłączeniu.”[2]
Organ administracji publicznej, nie jest związany opinią biegłego, może ją przyjąć – jeżeli uzna, że jest ona trafna – , może również odrzucić ją całkowicie lub częściowo. Organ ocenia opinię biegłego, opierając się na zasadach wiedzy i doświadczenia życiowego. Zdaniem E. Iserzona „Organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować, przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu.”[3] To organ, a nie biegły decyduje o załatwieniu sprawy. Zadaniem biegłego jest wydanie opinii w kwestii faktycznej, jej rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego ma pomóc organowi, w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, który musi rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skonfrontować prawidłowość jego rozumowania. Organ nie może ograniczyć się, w uzasadnieniu decyzji, do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego.
Do biegłego stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. W. Dawidowicz uważa, że nie wydaje się zasadne odpowiednie stosowanie do biegłego przepisu, który nakłada na organ obowiązek uprzedzenia świadka o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Autor twierdzi, że „W art. 88§1 k.p.a. odróżnia się (…) „złożenie zeznania” przez świadka od „wydania opinii” przez biegłego, ponieważ zaś art. 247 k.k. mówi wyłącznie o „składaniu zeznania” i o „zeznającym”, należy (…) przyjąć, że przewidziana w tym artykule odpowiedzialność nie odnosi się do biegłych w postępowaniu administracyjnym, a więc uprzedzenie ich o tej odpowiedzialności jest zbędne.”[4]
Biegły może złożyć swoją opinię ustnie lub na piśmie – stosownie do wezwania organu. Opinia biegłego każdorazowo powinna być odpowiednio uzasadniona. W tym celu biegły może skorzystać nie tylko z własnego doświadczenia i badania, ale także może wykorzystać odpowiednie poglądy naukowe innych osób lub instytucji naukowych.[5] Organ ma prawo żądać od biegłego uzupełnienia opinii złożonej na piśmie lub wydania dodatkowej opinii. Może również zażądać ustnego wyjaśnienia podczas przesłuchania biegłego – wynika to z zasady ogólnej dochodzenia prawdy obiektywnej w postępowaniu – art. 7,77§1.[6] Uzupełnienia takich wyjaśnień może zażądać także strona (art. 78, 79 §2 i 81). Opinia biegłego powinna być uzasadniona zgodnie z intencją zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.).
W postępowaniu wyjaśniającym biegły formułuje swoją opinie w czasie trwania tego postępowania, wyciąga wnioski i formułuje pewne oceny. Dlatego też musi być bezstronny w sprawie, jako pomocnik organu prowadzącego postępowanie.
K.p.a. nie przewiduje instytucji stałych biegłych. Niektóre przepisy szczególne przewidują obowiązek powoływania biegłego z listy stałych biegłych. Wpis na listę stałych biegłych ma ułatwić organowi wybór biegłego, którego kwalifikacje fachowe nie mogą być kwestionowane. Przyjęcie funkcji biegłego jest obowiązkiem zarówno osób wpisanych na listę, jak i innych.
Jeżeli nie zachodzą okoliczności wyłączające udział biegłego w postępowaniu wyjaśniającym, biegły ma obowiązek wydania opinii. Wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją z art. 88§1 i 2 k.p.a. – organ orzekający ma prawo ukarać biegłego karą grzywny, a także zastosować do niego środki przymusu administracyjnego przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Biegłym może być każda osoba, która posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny, bez względu na to, czy nabyła je przez przyuczenie czy naukę. Biegłym może być zarówno osoba wykształcona, a także nie mający specjalnego wykształcenia rzemieślnik, jeżeli posiada wiadomości, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.[7] „Biegłymi mogą być osoby, które dzięki posiadanej wiedzy lub doświadczeniu w zakresie wykonywanego zawodu powołane są do przeprowadzenia analizy i do opiniowania powstających w toku postępowania zagadnień przekraczających zakres naukowej i technicznej kompetencji organów (…) rozstrzygających daną sprawę.”[8]
Przepis art. 84 nie wymienia ekspertyz instytutów naukowych i innych instytucji. Mimo tego, uwzględniając treść art. 75, zgodnie z którym wszystko może być dowodem, co służy wyjaśnieniu sprawy byle nie było sprzeczne z prawem, taka ekspertyza jest dopuszczalna.[9] Opinię może wydać zatem także odpowiednia państwowa lub społeczna jednostka organizacyjna np. instytut badawczo-naukowy. Ta opinia nie jest opinią biegłego, w ścisłym słowa znaczeniu.
„Myślą przewodnią ustanowienia dowodu z „opinii biegłych” (…), jest w każdym systemie prawa procesowego konieczność uzyskania przez sąd rozstrzygający konkretną sprawę wiadomości specjalnych umożliwiających wyświetlenie powstałych przy rozstrzyganiu sporu wątpliwości.”[10]
Biegły ma obowiązek wykonywać swoje zobowiązania sumiennie, starannie i bezstronnie. Kodeks nie zawiera instytucji przyrzeczenia, która ma być gwarancją takiego wykonania obowiązków. W celu wyegzekwowania od biegłego obowiązków, które na nim ciążą, organ może zastosować środki przymusu – ukarać go grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania grzywną do 200 zł (art. 88§1).
Powołanie na biegłego osoby, która nie ma kwalifikacji specjalisty oraz przyjęcie jej opinii jako materiału dowodowego w sprawie stanowi wadę postępowania. K.p.a. nie ustanawia formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego.
Prawidłowo sporządzona i należycie wykorzystana opinia biegłego lub instytutu, ma istotne znaczenie dla wykrycia prawdy obiektywnej.
Dowód z opinii biegłego różni się od innych dowodów, niezależnie od kwestii formalnych, zakresem i stosunkiem szczegółowości. Skutkuje to zwiększeniem wymagań, jakie powinien spełniać głównie organ, w zakresie kontroli wykorzystania tej opinii. Opinia biegłego jest szczególną postacią dowodów, podlega jednak tak samo jak inne dowody ocenie. Różnorodność zadań wykonywanych przez administrację publiczną, rozstrzyganie coraz bardziej skomplikowanych spraw, powoduje zwiększenie udziału biegłych w postępowaniu administracyjnym. Jednakże tak jak w postępowaniu sądowym najwyższym biegłym jest organ rozstrzygający sprawę. Opinia biegłego ma pomóc w wydaniu decyzji – nie może jej zastąpić.
Biegły w postępowaniu administracyjnym pełni funkcję pomocniczą wobec organu administracji publicznej, umożliwiając prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawach o wysokim stopniu złożoności. Jego udział wzmacnia rzetelność postępowania, o ile opinia jest sporządzona w sposób fachowy, bezstronny i podlega krytycznej ocenie przez organ. Prawidłowe wykorzystanie instytucji biegłego stanowi istotny element realizacji zasad praworządności i sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu administracyjnym.
[1] Wyrok NSA z dnia 01.02.1982r., I SA 2497/81
[2] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 389
[3] E. Iserzon, J. Starościak – op. cit. s. 178 i 179
[4] W. Dawidowicz – op. cit. s. 116
[5] Por. S. Dalka – op. cit. s. 75
[6] Por. Z. Janowicz – op. cit. s. 221
[7] Por. W. Dąbrowski – op. cit. s. 20
[8] W. Dąbrowski – op. cit. s. 20
[9] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit. s. 175
[10] S. Dalka – op. cit. s. 73