świetna praca magisterska z postępowania administracyjnego
Strona w postępowaniu dowodowym ma nie tylko prawo zgłaszania środków dowodowych, ale również ma prawo czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Udział stron w postępowaniu wyjaśniającym oznacza przede wszystkim jawność tego postępowania wobec strony. Chodzi tu nie tylko o jawność formalną, ale również o jawność rzeczywistą.[1] Przepisy kodeksu przywiązują szczególną uwagę do zagadnienia czynnego udziału strony w postępowaniu wyjaśniającym, ponieważ w tym postępowaniu wyłania się obraz prawdy materialnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy.
Zasada jawności wobec strony jest odpowiednikiem obowiązku organu umożliwienia stronie udziału w postępowaniu dowodowym oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Obowiązek ten zawierają przepisy art. 79 i 80, i jest on realizowany w dwojaki sposób, w zależności od zastosowanego środka dowodowego.
Pierwszy obowiązek ustanawia art. 79, który stanowi
§ 1 „Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.
§ 2 Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodów, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.”
Organ ma obowiązek dopuścić strony do udziału w każdym stadium postępowania. W kwestii udziału strony w czynnościach postępowania dowodowego stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 28.03.1985r., I SA 1282/84 sąd orzekł „Organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzaniu dowodu nie jest konieczny.”[2]
Art. 79 stanowi postulat prawa strony jak najczynniejszego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Strona jest dobrze poinformowana o stanie faktycznym sprawy, jest świadoma swojego interesu. Organ ma obowiązek uwzględnić interes jednostki, jeżeli jest słuszny. W związku z tym, udział strony stanowi warunek konieczny do prawidłowego orzekania. Omawiany przepis stanowi gwarancję tych uprawnień procesowych strony odnośnie czynności postępowania dowodowego, które są dokonywane ustnie i przez bezpośrednią obserwację.[3]
Są to czynności, które są zapisywane, ponieważ trzeba je rejestrować. Bezpośrednie uczestnictwo w realizacji działań nie zastępuje późniejszej lektury ich procesu i treści. Bezpośrednia konfrontacja stron, świadków, biegłych oraz udział w oględzinach daje możliwość podzielenia się swoimi spostrzeżeniami, wyjaśnienia wątpliwości, ujawnienia i wyeliminowania sprzecznych zeznań i twierdzeń.
Udział strony w czynnościach postępowania dowodowego wymaga od niej przygotowania się, zapoznania z aktami sprawy, zgromadzenia dowodów i dlatego ustanowiony został termin, w którym organ ma obowiązek powiadomić stronę o czynnościach. Na mocy przepisu art. 79§1 organ zobowiązany jest zawiadomić stronę o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem po to, aby strona mogła przybyć i odpowiednio przygotować się do udziału w przeprowadzaniu dowodu. Czyli przygotować wyjaśnienia i ewentualnie zgromadzić dalsze dowody dla poparcia swoich twierdzeń. Określenie terminu zawiadomienia strony o czynnościach postępowania dowodowego stanowi bardzo ważny element gwarancji realizacji prawa do czynnego udziału strony. Niedochowanie tego terminu może ograniczyć przygotowania strony do obrony własnego interesu i może stanowić podstawę oceny naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.[4]
Termin ustanowiony w art. 79§1 należy liczyć od daty doręczenia zawiadomienia stronie, a nie od daty jego sporządzenia lub wysłania. Przepis art. 79§1 zawęża obowiązek organu do trzech dowodów w związku z tym powstaje wątpliwość, czy obowiązek ten odnosi się również do przeprowadzenia dowodu z dokumentów. „Odpowiedź negatywna oparta na podstawie literalnej wykładu tego przepisu (…) byłaby uproszczeniem zagadnienia.”[5]
Dokument może być przedmiotem naszego zainteresowania z punktu widzenia jego materialnej strony – chodzi tu o materiał, na którym został sporządzony, bądź z punktu widzenia idealnej strony dokumentu – czyli jego treści. Jeżeli w postępowaniu dowodowym interesuje nas materialna strona dokumentu czyli chodzi o stwierdzenie jego autentyczności, czasu kiedy został sporządzony, postępowanie, w którym organ dokonuje rozpoznania tych elementów dokumentu nazywamy oględzinami dokumentu. Do oględzin dokumentu stosuje się art. 79. Natomiast, jeżeli organ interesuje idealna treść dokumentu, wtedy mamy do czynienia z oceną dokumentu. Tutaj nie ma zastosowania art. 79, czynny udział strony w tym postępowaniu zabezpieczają postanowienia art. 10 i 81.[6] Obowiązek organu zawiadomienia stron nie odnosi się do przeprowadzenia dowodów z dokumentów oraz innych dowodów, których k.p.a. nie wymienia wprost – np. odtworzenie nagranych taśm magnetycznych, projekcja filmu. W takim przypadku trzeba uwzględnić art. 81.[7]
Strony trzeba powiadomić o przeprowadzeniu dowodu z oględzin dokumentu.
Na mocy art. 79§2 organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w przeprowadzeniu dowodu. Art. 9 k.p.a. stanowi, że organ powinien pouczyć stronę o posiadanym przez nią prawie do zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom, i o prawie do składania wyjaśnień. Organ powinien też umożliwić stronie realizację tego prawa, poprzez zapewnienie jej prawa głosu. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w przeprowadzeniu dowodu, może składać wszelkie wyjaśnienia i zgłaszać nowe wnioski dowodowe, w celu poparcia swoich twierdzeń.
Art. 79 „stwarza stan prawny odpowiadający postulatowi umożliwienia stronie pełnej obrony jej interesów, przez czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym.”[8]
Jeżeli organ nie wywiąże się z obowiązku umożliwienia stronie udziału w postępowaniu i strona otrzyma decyzję niekorzystną dla siebie, może w odwołaniu zarzucić organowi niewywiązanie się z tego obowiązku. Naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązków ustanowionych w art. 79 stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i jest podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145§1 pkt. 4.
Omawiana zasada wywodzi się z przekonania, że nikt nie potrafi lepiej czuwać nad właściwym załatwieniem sprawy jak ten, kogo ona dotyczy. Ta zasada w postępowaniu administracyjnym w bardzo istotny sposób umacnia pozycję strony i zapewnia jej możliwość nieustannego czuwania nad swoimi prawami i interesami. Jawność postępowania wyjaśniającego wobec strony daje możliwość orientowania się na bieżąco we wszystkich szczegółach przebiegu tego postępowania, a także jest niezbędną przesłanką by strona mogła odegrać czynną role w tym postępowaniu.
Niezależnie od udostępnienia stronom wglądu w cały materiał dowodowy i faktyczny, w celu jego oceny w całości oraz ustosunkowania się do niego pod kątem spodziewanej decyzji w sprawie, organ jest ograniczony w uznawaniu okoliczności faktycznych za udowodnione przepisem art. 81, stanowi on „Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10§2.”
Powyższy przepis jest rozwinięciem następstw procesowych obowiązywania ogólnej zasady wysłuchania stron (art. 10). Realizacja obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i zgłoszonych żądań, zapewnia stronie wpływ na kształtowanie toku postępowania i zapadającej w nim decyzji. Organ nie może jednostronnie, bez stanowiska i opinii strony uznać fakty za udowodnione. Musi on skonfrontować swoje poglądy i stanowisko ze zdaniem strony, która musi mieć możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności, które są przedmiotem dowodu. Przeprowadzenie dowodu powoduje, że okoliczność faktyczna jest wiarygodna, ale dopiero wtedy gdy strona mogła wypowiedzieć się co do dowodu. Organ ma obowiązek, w toku całego postępowania dowodowego stwarzać możliwość stronie ustosunkowania się do dowodów. Organ administracji publicznej ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. i ustanowione w nim instytucje w taki sposób, aby strona w ich ramach i dzięki nim miała prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w danej instancji. Prawo strony do wypowiedzenia się jest realizowane, gdy ma ona możliwość wypowiedzenia się w toku zbierania dowodów.[9]
Strona ma prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji odnośnie wszelkich dowodów i materiałów, bez względu na to z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane tzn. z urzędu czy na żądanie którejkolwiek ze stron. Strona niezależnie od możliwości wypowiedzenia się w poszczególnych fragmentach postępowania dowodowego powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego. Zdaniem W. Dawidowicza prawo strony, wynikające „z art. 81 ma charakter „syntetyczny”, dotyczy nie poszczególnych dowodów, lecz ich sumy w odniesieniu do pewnej okoliczności.”[10]
Omawiane prawo odnosi się do możliwości wypowiedzenia się przez stronę, nie chodzi o to, aby wydanie decyzji było uzależnione od faktycznego skorzystania przez stronę z tej możliwości. Jeżeli strona nie skorzysta z tego prawa w toku postępowania, nie może domagać się, aby umożliwiono jej odrębne wypowiedzenie się.[11]
Prawo przyznane stronie przez art. 81 jest prawem strony i ona nim rozporządza. W związku z tym od woli strony zależy jego realizacja – to czy strona skorzysta z tego prawa czy nie, zależy od przyjętej przez nią koncepcji obrony swoich interesów. W wyroku z dnia 07.11.1988r., IV SA 701/88 sąd orzekł, „1. Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 KPA). 2. Odmowa rozpatrzenia przez organ dowodu z opinii biegłego oferowanego przez stronę, której przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wzięcia udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy.”[12]
Jeżeli strona zrezygnuje z wykonania przysługującego jej prawa na mocy art. 81, nie powoduje to wadliwości ustalonego stanu faktycznego sprawy. Potwierdza to NSA w swoim wyroku z dnia 14.03.1988r., IV SA 1152/87, „Jeżeli strona wezwana do udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień uporczywie odmawia wzięcia udziału w postępowaniu, organ może – bez naruszenia art. 10§1 w zw. z art. 81 KPA – oprzeć swoją decyzję na dostępnych mu dowodach.”[13]
Okoliczność faktyczną można uznać za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wyjątek stanowią okoliczności, o których stanowi art. 10§2. Organ administracji publicznej może wyjątkowo odstąpić od zapewnienia realizacji prawa przez stronę, wynikającego z art. 81, jeżeli załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10§2). Przepis ten ma charakter wyjątkowy i należy stosować do niego wykładnię ścieśniającą i należycie to udokumentować.[14]
Jeżeli organ uzna okoliczność faktyczną za udowodnioną bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do niej, musi wykazać, że postąpił tak w celu ochrony bardzo ważnych dóbr, o których stanowi art. 10§2. Odstępstwo od zasady procesowej, która jest ustanowiona w art. 81 ma charakter wyjątkowy i dlatego organ powinien wydać odpowiednie postanowienie, w którym wskaże okoliczność uznaną za udowodnioną bez wypowiedzi strony, a także wskaże sytuację, która zagraża dobrom chronionym.[15]
Konkretne wskazania niebezpiecznej sytuacji i dóbr, którym ona zagraża jest konieczne w celu uniknięcia uchybienia procesowego. Nieuzasadnione naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, stanowi obrazę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i jest podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145§1 pkt. 4. Wagę prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów podkreślił NSA w wyroku z dnia 13.02.1986r., II SA 2015/85, sąd orzekł „Zachowanie wymagań art. 79 i 81 KPA, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy.”[16]
Prawo strony do wypowiedzenia się stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy materialnej, ale przede wszystkim jest gwarancją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
[1] Por. E. Smoktunowicz – „Postępowanie wyjaśniające”, RN 1964r, Nr 23, s. 14.
[2] Wyrok NSA z dnia 28.03.1985r, I SA 1282/84, ONSA 1985r, Nr 2, poz. 5.
[3] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 166.
[4] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 376.
[5] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 375.
[6] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 375.
[7] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 167.
[8] E. Iserzon, J. Starościak – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r, s. 167.
[9] Por. S. Rozmaryn – „O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego”, PiP, Nr 12, 1961r, s. 896 i n.
[10] W. Dawidowicz – Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 172.
[11] Por. S. Rozmaryn – op. cit., s. 897.
[12] Wyrok NSA z dnia 07.11. 1988r, IV SA 701/88.
[13] Wyrok NSA z dnia 14.03. 1988r, IV SA 1152/87.
[14] Por. Z. Janowicz – op. cit., s. 209.
[15] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 166.
[16] Wyrok NSA z dnia 13.02.1986r, II SA 2015/85.